充分發揮環保督察的制度力量 推進生態文明建設

作者:Gwendolyn    發表日期:2018-11-16 13:47:19

  近期,部分地區環境污染防治問題出現不降反升的「反彈」現象。如5月3日生態環境部就大氣污染防治問題約談了山西省晉城、河北省邯鄲和山西省陽泉三市政府主要負責同志,並同步暫停三市新增大氣污染物排放的建設項目環評審批。此前,生態環境部密集通報了七起中央環保督察後污染反彈、整改不力以及媒體曝光的重大污染事件。生態環境問題的「頑固性」表明,在社會經濟發展現階段,生態環境保護仍然任重而道遠,需要我們運用更加穩固而強大的制度之力加以克服。

  生態環境問題的根源是「市場失靈」,也就是作為資源配置的一種制度安排,限於「外部性」等方面的先天不足,市場本身無法實現那些帶有公共屬性資源的最優配置,其中最為典型的公共資源之一便是生態環境保護。

  在40年前,經濟學家哈丁寫下了一篇對後世影響巨大的文章,叫做「公地悲劇」,文章中對在無序狀態下的生態環境資源配置及其後果提出了經濟學的分析框架和結論,認為如果缺乏一種行之有效的制度(比如產權制度等),市場本身並無法克服「競爭」導致「生態環境悲劇」的後果。

  在筆者看來,「市場失靈」的表述其實還不夠完善,基於制度在配置各種資源中的重要作用,「市場失靈」的本質其實是「制度失靈」,因此稱之為「市場制度失靈」更加準確。

  既然傳統意義上的「市場失靈」問題,在本質上是「制度失靈」,那麼解決這個問題的出路自然非從制度入手不可,這在發展社會主義市場經濟的階段和條件下,也不例外。

  在發展社會主義市場經濟的現階段,出現了諸多的生態環境問題,其中有的因素是與發展規模和結構有關,比如巨大的GDP體量,工業化、城市化的結構等等,但也有制度的成因。在發展過程中,各種市場經濟的制度缺陷與市場經濟本身如影隨形,造成了資源的錯配和生態環境資源的過度利用和破壞。對此,我們有必要在制度上進行調整,在生態環境保護上建立更加完善、更加嚴格的制度體系,以應對市場制度失靈帶來的挑戰。特別是,針對社會主義市場經濟建設過程中的制度缺陷,開展相應的制度變革。

  2016年開始,由環保部牽頭成立,中紀委、中組部相關部門參加的中央環保督察組,對各省(自治區、直轄市)黨委和政府及其有關部門開展了第一輪環境保護督察,兩年裏完成的首輪環保督察,問責人數超過1.8萬人,解決群眾反映的環境問題8萬多個,同時也包括在近期所發現的環境問題反彈現象。應該說,環保督察實踐對解決社會主義市場經濟中的制度失靈做了很好的探索。

  從上面可以看到,環保督察的主要任務便是完善生態環境保護制度,其核心之處在於通過監督和查察,進一步規範包括政府在內的各類主體的污染排放及環境治理工作,是社會主義市場經濟制度體系的一個重要環節。

  其一,環保督察是根據法律,監督查察環境違法事件,在環境規制中屬於典型的「命令與控制」政策工具,相比於其他的政策工具,這一工具最大的特徵便是「強制性」和「嚴肅性」,針對環境違法,力求根據法律做到嚴查和嚴懲,沒有「討價還價」的餘地,這一點在過往的環保督察過程中得到充分體現。通過環保督察,極大地提高了環境保護制度的執行力和有效性,大大提高了環境違法行為的成本,糾正市場制度的失靈。

  其二,環保督察也是一項重要的環境績效考核制度。針對生態環境領域的市場失靈,環境保護法律法規對絕大多數的環境違法行為做了界定,但在保護環境的各個環節中,仍然存在一些當前法律所無法觸及的「灰色」地帶。其中的成因較為複雜,既與環境法律自身的不斷演進有關,也與一些源頭上的因素相關,比如政府相關部門的不作為或濫作為等,對此,環保督察制度可以較好地發揮「拾遺補缺」作用,與其他環境保護法律法規相輔相成,通過將環境保護督察結果納入到績效考核中,來評價和改進相關部門的環保成績,發揮有效的獎懲作用。

  其三,環保督察還是當下保障生態文明建設的重要制度安排。糾正和解決市場制度失靈的根本目的是為了優化生態環境資源配置和改善社會福利,就生態環境的直接效應而言,就是建設生態文明,建設美麗中國。為此,在生態環境領域持續地開展和強化環保督察,建立持久而規範的環保督察制度正是為了直接而有效地解決當下社會經濟發展中較為突出的生態環境問題,也正是通過環保督察制度,以更低的社會成本在較短時間內扭轉社會經濟發展中不利於生態環境保護的錯誤行為和錯誤理念,在全社會更好地形成建設生態文明的共識。

  總體上,我們有必要在理論和實踐上充分研究和認識環保督察的重要制度價值,通過進一步的優化和完善,發揮出環保督察在克服市場失靈中的制度力量。

  (李志青,復旦大學環境經濟研究中心副主任,海外網特約評論員)

(責任編輯:楊秀峰)


本文來源:http://www.ce.cn/cysc/newmain/yc/jsxw/201805/07/t20180507_29052887.shtml




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